El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha dictado hoy, en formación de Gran Sala, dos sentencias en respuesta a las cuestiones prejudiciales planteadas por la Audiencia Nacional (asunto C-666/24) y por el Tribunal de Cuentas (asunto C-523/24) en relación con la Ley Orgánica 1/2024, de amnistía. Impulso Ciudadano, como asociación comprometida con la defensa de los derechos de los ciudadanos, la igualdad ante la ley y los valores constitucionales y europeos, expresa su respeto por la autoridad del Tribunal de Justicia, cuya función es esencial para el ordenamiento jurídico de la Unión, y asume, como no puede ser de otro modo, la doctrina que resulta de sus pronunciamientos.
Ese respeto institucional es plenamente compatible con la discrepancia. Impulso Ciudadano no comparte la aproximación que el Tribunal ha adoptado en estas sentencias y considera necesario exponer públicamente, de manera razonada, los motivos de esa discrepancia, así como advertir frente a las lecturas interesadas que pretenderán presentar estas resoluciones como una convalidación plena de la Ley de Amnistía. No lo son, ni por su alcance ni por su contenido.
Conviene, en primer lugar, precisar el alcance real de los pronunciamientos.
El Tribunal de Justicia únicamente se ha pronunciado sobre la compatibilidad de determinados aspectos de la Ley de Amnistía con normas concretas del Derecho de la Unión Europea. No ha examinado —porque no es esa su función— la constitucionalidad de la ley, su encaje en los principios que vertebran nuestro Estado de Derecho más allá del Derecho de la Unión, la veracidad de sus finalidades declaradas ni su justicia material. Que una ley no sea declarada incompatible con las concretas disposiciones europeas sometidas a examen no significa que esa ley sea correcta, conveniente ni aceptable. La amnistía no sale de Luxemburgo homologada: sale, únicamente, no censurada en los específicos puntos que se preguntaron.
Además, ni siquiera dentro de ese parámetro limitado el aval es completo. Deben destacarse dos extremos que las lecturas triunfalistas omitirán:
Primero, en el asunto relativo a los delitos de terrorismo, el fallo está expresamente condicionado a que los órganos jurisdiccionales españoles «estén en condiciones de determinar, a la luz de la Directiva 2017/541, los delitos de terrorismo excluidos de la amnistía». La Audiencia Nacional conserva íntegra su función: calificar los hechos y decidir, caso por caso, si concurren violaciones graves de derechos humanos que impiden la amnistía. Nada está decidido sobre los asuntos concretos pendientes.
Segundo, en el asunto planteado por el Tribunal de Cuentas, el Tribunal de Justicia ha declarado que el Derecho de la Unión se opone al régimen de la Ley de Amnistía que imponía resolver en un plazo perentorio y alzar las medidas cautelares incluso cuando está pendiente una cuestión prejudicial ante el propio Tribunal. Es decir: la ley, tal como fue diseñada, vulneraba el Derecho de la Unión en un punto esencial, el que afecta al derecho de los jueces españoles a dudar de ella y a preguntar a Luxemburgo sin verse forzados a aplicarla entretanto. No es un detalle menor: es la constatación de que el legislador pretendió condicionar el control judicial de su propia obra, y de que en ese empeño traspasó los límites del Derecho de la Unión.
La pieza sobre la que descansa buena parte del razonamiento del Tribunal de Justicia es la finalidad de reconciliación que la ley se atribuye a sí misma y que el Tribunal Constitucional dio por buena en su sentencia 137/2025. El Tribunal de Justicia no somete esa premisa a verificación alguna: la asume a partir de lo establecido en la Sentencia del Tribunal Constitucional.
Impulso Ciudadano entiende las razones procesales de esa deferencia, pero debe advertir de sus consecuencias: el valor de las conclusiones depende del valor de la premisa, y esa premisa dista de ser pacífica. Frente a la posición del Tribunal Constitucional —adoptada, no debe olvidarse, con votos particulares discrepantes— se alzan el criterio del Tribunal Supremo, claramente contrario, y el de una parte muy relevante de la doctrina. Y se alza, sobre todo, un dato que no es una opinión: la Comisión de Venecia, en su dictamen sobre la proposición de ley (CDL-AD(2024)003, marzo de 2024), constató que la iniciativa había ahondado en una división profunda y virulenta en la clase política, en las instituciones, en la judicatura, en la academia y en la sociedad española. El único órgano internacional que examinó específicamente esta ley documentó, en suma, lo contrario de la reconciliación que su preámbulo proclama. Una ley nacida de la necesidad de una investidura, rechazada por el Senado, aprobada por una mayoría exigua y contestada por amplios sectores sociales e institucionales no puede presentarse, sin más, como un instrumento de concordia.
Resulta especialmente llamativo que el dictamen de la Comisión de Venecia de 2024 —el único documento internacional dedicado específicamente a esta ley, y crítico con ella en aspectos sustanciales: el procedimiento de urgencia, la indefinición de su ámbito material y temporal, el riesgo de que ampare a personas concretas que participaron en su gestación, la ausencia de mecanismos de justicia restaurativa y de voz para las víctimas— no aparezca mencionado en ninguna de las dos sentencias. La única referencia a la Comisión de Venecia que figura en ellas es la que el propio preámbulo de la Ley de Amnistía seleccionó en su favor: la opinión general de 2013 sobre amnistías. El Tribunal ha manejado, así, la doctrina abstracta de la Comisión de Venecia tal como la presentó el legislador amnistiante, y ha silenciado su aplicación crítica a esta ley concreta.
Ese silencio es inseparable de otra renuncia: la de contrastar la Ley de Amnistía con los valores del artículo 2 del Tratado de la Unión Europea. Apenas tres meses antes, el 21 de abril de 2026, el Pleno del Tribunal de Justicia declaró en el asunto Comisión/Hungría (C-769/22) que esos valores —entre ellos el Estado de Derecho— constituyen un estándar autónomo de enjuiciamiento de la actuación de los Estados miembros. Somos conscientes de que aquel pronunciamiento se produjo en el marco de un recurso por incumplimiento instado por la Comisión Europea, cauce distinto de la cuestión prejudicial. Pero precisamente por ello la conclusión no es que ese examen resulte imposible, sino que no se ha producido todavía y que corresponde promoverlo a quien tiene encomendada la guarda de los Tratados. Impulso Ciudadano lamenta que las sentencias de hoy hayan eludido toda consideración del Estado de Derecho más allá de un examen restringido a la existencia de deficiencias sistémicas, y hace un llamamiento expreso a la Comisión Europea para que, a la luz de la doctrina Comisión/Hungría y del dictamen de la Comisión de Venecia, examine la Ley de Amnistía con el mismo rigor que ha aplicado a las leyes de otros Estados miembros. La credibilidad de la Unión como comunidad de Derecho exige que sus estándares se apliquen a todos por igual.
Impulso Ciudadano expresa su honda preocupación por la doctrina que la sentencia del asunto C-666/24 inaugura: que delitos comprendidos en la Directiva europea contra el terrorismo puedan quedar sin sanción cuando un Estado decide amnistiarlos en atención a un contexto político determinado.
El Tribunal razona que la Ley de Amnistía, por ser retrospectiva y estar delimitada en el tiempo y en el contexto, no compromete la aplicación efectiva de la Directiva en España. Nuestra preocupación mira, sin embargo, al mensaje que este precedente proyecta hacia el futuro. La eficacia disuasoria de la norma penal no depende solo de su vigencia formal, sino de la expectativa razonable de que se aplique. Y el mensaje que hoy recibe quien contemple la movilización violenta como instrumento político es que la historia puede terminar en amnistía si la causa a la que sirve alcanza fuerza parlamentaria suficiente para negociar su impunidad.
Lejos de tranquilizar, el carácter singular de la ley agrava el problema, porque el criterio que delimita la impunidad no es la naturaleza de los actos, sino la causa política a la que sirvieron: quedan amnistiados los hechos cometidos «con la intención de reivindicar, promover o procurar la secesión o independencia de Cataluña». Idénticos actos, cometidos al servicio de cualquier otra causa —o contra ella—, siguen siendo punibles. Esa asimetría instala en nuestro ordenamiento una forma de tolerancia selectiva hacia la violencia en función de la ideología de quien la ejerce, difícilmente conciliable con la igualdad de todos ante la ley penal.
Para quienes han sido víctimas del nacionalismo en Cataluña —los ciudadanos que sufrieron acoso, señalamiento, exclusión y violencia por defender la legalidad constitucional y su condición de españoles—, esta doctrina resulta especialmente dolorosa. La Comisión de Venecia reprochó a la ley la ausencia de mecanismos de justicia restaurativa y de participación de las víctimas; las sentencias de hoy tampoco les dedican consideración alguna. Impulso Ciudadano quiere recordar que detrás de los expedientes judiciales amnistiados hay personas concretas cuyos derechos fueron atropellados, y que ninguna reconciliación auténtica puede construirse sobre su invisibilidad.
Las sentencias de 16 de julio de 2026 no cierran el debate sobre la Ley de Amnistía; lo devuelven a los tribunales españoles, que habrán de aplicarla caso por caso con plena capacidad para identificar los supuestos excluidos, y a la sociedad española, que tiene derecho a un juicio político, moral e histórico sobre una ley que nació de la búsqueda desnuda del poder y se vistió de concordia.
El Tribunal de Justicia ha declarado que la Ley de Amnistía no es incompatible con las concretas normas de Derecho de la Unión sometidas a su examen, sobre la base de una finalidad de reconciliación que asumió sin verificar, silenciando el dictamen internacional más relevante sobre la ley y renunciando al contraste con los valores fundacionales de la Unión que él mismo acababa de declarar justiciables. Respetamos la resolución; no compartimos el camino. Y comprendemos la decepción de tantos ciudadanos que vivieron los hechos de 2017 y 2019 como un ataque a la libertad, a la democracia, a la convivencia y a sus propios derechos, y que esperaban de las instituciones europeas una defensa más decidida de los valores que dicen encarnar.
Impulso Ciudadano anuncia que seguirá con la máxima atención la aplicación judicial de la ley, caso por caso, en particular en lo relativo a los delitos de terrorismo excluidos de la amnistía; que trasladará a la Comisión Europea y a las instituciones de la Unión su solicitud de que examinen la ley a la luz del artículo 2 del TUE; y que continuará trabajando, con serenidad y firmeza, por la igualdad de todos los ciudadanos ante la ley, por los derechos de quienes han sufrido las consecuencias del proceso secesionista y por una convivencia fundada no en la impunidad, sino en el Derecho.
Impulso Ciudadano
Barcelona, 16 de julio de 2026
